Le contrôle de légalité budgétaire
Le contrôle de légalité est né avec la mise en œuvre de la décentralisation en 1982. L’État, représenté au niveau local par le préfet de département, effectue cette mission. Pour le domaine financier, et comme pour les autres décisions administratives, c’est un contrôle a posteriori : après la transmission de la délibération budgétaire en préfecture, dans un délai de 15 jours. Le préfet contrôle alors le respect des règles budgétaires par toutes les autorités locales, collectivités territoriales et intercommunalités. Il n’y a pas de contrôle d’opportunité.
Une intervention du préfet et éventuellement de la CRTC
Le contrôle s’exerce en faisant intervenir, le cas échéant, la chambre régionale et territoriale des comptes (CRTC). En effet, les délibérations sont envoyées en préfecture dans un délai de 15 jours après le vote en conseil. Ce délai est obligatoire, il permet de prévenir rapidement les dérives financières. Il garantit le bon fonctionnement du service public local.
Le préfet a un délai de 2 mois, à compter de la date de transmission, pour effectuer le contrôle. S’il constate une irrégularité, il doit saisir la chambre régionale des comptes (CRC) dans un délai de 30 jours, dans quatre situations. Le contrôle budgétaire porte sur le respect des grands principes budgétaires.
Les quatre cas sont les suivants :
- le respect de la date limite du vote du budget primitif : 15 avril ;
- l’équilibre réel du budget : dépenses non couvertes par des recettes ;
- les déficits constatés à la clôture de l’exercice ;
- l’inscription des dépenses obligatoires : traitements des agents, voirie.
Le rôle de la chambre régionale et territoriale des comptes (CRTC)
Les liens avec la Cour des comptes
Avec la décentralisation de 1982, l’État a mis en place les chambres régionales et territoriales des comptes. Ce sont des services déconcentrés de la Cour des comptes, qui est chargée de contrôler les comptes de l’État et de ses satellites. Les CRTC sont des juridictions administratives spécialisées.
Comme la Cour des comptes, elles exercent des fonctions juridictionnelles et non juridictionnelles. Les recours relèvent en appel de la Cour des comptes et en cassation du Conseil d’État.
Les CRTC sont des juridictions qui fixent en toute indépendance leur programme de contrôle, la Cour des comptes n’intervient pas même s’il existe cependant un lien. Le président de la Cour des comptes préside le Conseil de CRTC et les présidents des CRTC sont des magistrats de la Cour des comptes.
En outre, dans le cadre de la mission d’évaluation des politiques publiques de la Cour fixée à l’article 47-2 de la Constitution, la pratique d’enquêtes communes avec les CRTC s’est développée.
Les compétences de la CRTC
La CRTC exerce une mission consultative et non juridictionnelle dans le cadre du contrôle de légalité budgétaire. Elle n’intervient pas comme juge, mais elle est chargée de trouver une solution à l’amiable, en vue de préserver la continuité du service public local.
Ses compétences sont organisées par le droit. Elle peut :
- préparer un projet de budget ;
- rectifier un budget voté ;
- présenter des mesures en cas de déficit ;
- acquitter une dépense obligatoire.
Il appartient toutefois au préfet de régler le budget en décidant de mesures définitives. En effet, le pouvoir de substitution est laissé au préfet. C’est lui qui peut régler les budgets en lieu et place des collectivités défaillantes. À ce stade, il exerce une tutelle, les élus sont alors dépossédés de leur pouvoir de décision budgétaire. Il peut ne pas respecter les propositions de la CRTC. Il doit motiver son choix.
Le contrôle budgétaire représente près de 450 000 documents à contrôler par an.
La séparation de l’ordonnateur et du comptable public
Le principe
Pour assurer le contrôle de l’usage de l’argent public, les fonctions de celui qui ordonne la dépense et prescrit la recette et celles de celui qui paie sont séparées. Les fonctions d’ordonnateur et de comptable sont totalement incompatibles.
Les rôles d’ordonnateur et de comptable public
L’ordonnateur est l’exécutif local. Il est chargé de prescrire l’exécution des recettes et des dépenses. Il s’agit de mandats administratifs pour les dépenses et de titres pour les recettes. Ce sont les services comptabilité qui mandatent et rédigent les titres. Les documents sont contrôlés comme les factures du marché public afin de payer le fournisseur. Chaque mois, les traitements des agents publics (salaires) sont transmis au comptable public pour virement.
Le comptable est un fonctionnaire de l’État, agent public du ministère chargé des Finances. Il s’agit du receveur municipal pour les communes, du trésorier payeur général pour les départements et les régions. Il est seul chargé du maniement des fonds publics, il assure le recouvrement et le paiement. Il est également le caissier. Il a une responsabilité personnelle et pécuniaire. Il ne paie qu’après avoir contrôlé les documents fournis par les collectivités territoriales. Les contrôles visent à constater la régularité des recettes ou des dépenses, mais sans examiner leur opportunité.
L’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 met fin à la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics. À compter du 1er janvier 2023, seront poursuivies les infractions aux règles relatives à l’exécution des recettes et des dépenses ou à la gestion des biens publics, constitutives d’une faute grave ayant causé un préjudice financier significatif. En clair, on limite la sanction des fautes purement formelles ou procédurales pour se recentrer sur les plus graves. La gestion de fait demeure sanctionnée, la séparation de l'ordonnateur et du comptable public demeure un principe cardinal.
L’exception à la séparation
L’exception à la séparation est la création de régies comptables dans les collectivités territoriales. Pour simplifier la gestion des services publics locaux, des régies comptables peuvent en effet être créées. Ce sont soit des régies d’avances, soit des régies de recettes.
Il faut d’abord créer la régie comptable et une délibération est nécessaire. Ensuite, les agents sont nommés régisseurs par arrêté, après avis conforme du comptable public. Les agents sont volontaires pour cette mission ; cela peut toutefois faire partie de leur fiche de poste, s’ils gèrent des équipements avec des tarifs.