Les principes juridiques de la décentralisation
La décentralisation territoriale et technique
Afin de permettre davantage de proximité avec les citoyens, les lois du 2 mars 1982, du 7 janvier et du 22 juillet 1983 ont mis en place la décentralisation.
La décentralisation est le transfert par la loi de compétences vers des territoires dénommées collectivités territoriales. Celles-ci sont au nombre de trois : les communes, les départements et les régions. La décentralisation fonctionnelle ou technique a pris un essor important avec la création des territoires de projet comme les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).
Les collectivités sont autonomes pour la mise en œuvre des compétences que la loi leur transfère. Elles disposent d’un budget que les conseils ont voté, en décidant du taux des impôts locaux, comme la taxe d’habitation.
Les régions sont les seules collectivités territoriales créées en 1982, les communes et les départements existaient depuis le 19e siècle.
Les collectivités territoriales sont créées par la loi et s’administrent librement
Selon l’article 72 de la Constitution du 4 octobre 1958, « Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d’une ou de plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa.
Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon.
Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences. »
Le principe de libre administration
Ce principe est posé dans les articles 72 et 34 de la Constitution. La libre administration a une portée normative. L’article 34 range, en effet, dans le domaine de la loi la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources. Le législateur exerce pleinement cette compétence.
La jurisprudence du Conseil constitutionnel a retenu une conception extensive du champ visé par la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales. Il en résulte, en outre, que la loi seule peut déterminer le cadre de l’organisation et du fonctionnement des collectivités, de leurs ressources et de leurs compétences.
La loi est, encore, la seule norme susceptible d’instituer à leur bénéfice des garanties procédurales, comme des obligations d’information ou de consultation. Le pouvoir réglementaire ne peut intervenir qu’en complément, pour préciser les modalités d’application ou de mise en œuvre des dispositions arrêtées par le législateur. Le volume de la partie législative du code général des collectivités territoriales (CGCT) en témoigne.
Des autorités élues avec une autonomie budgétaire
Les autorités qui gèrent les collectivités et leurs établissements publics sont des élus locaux ; ils le sont pour 6 ans. Les élus décident librement dans le cadre des compétences que les lois leur ont transférées. Par exemple, les conseillers régionaux décident des politiques de transports urbains et de la formation professionnelle pour les salariés.
L’État contrôle cependant la conformité au droit des délibérations et des arrêtés pris. Par exemple, pour les achats de fournitures effectués, une mise en concurrence est effectuée. Ce contrôle a lieu a posteriori et c’est le préfet du département qui agit.
Les différentes étapes de la décentralisation
La décentralisation a connu plusieurs étapes : Acte 1 en 1982/1983, Acte 2 en 2003/2004 et Acte 3 en 2014/2015.
L’Acte 1 : lois de 1982-1983
Avec la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, les régions deviennent des collectivités territoriales et la tutelle administrative des collectivités territoriales est supprimée pour être remplacée par le contrôle de légalité.
Le contrôle de légalité est effectué a posteriori : après décision prise, les actes administratifs et certains contrats (marchés publics, contrats d’emprunt) sont transmis en préfecture de département.
L’Acte 2 : lois de 2003-2004
La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 inscrit dans la Constitution les principes de décentralisation et d’autonomie financière des collectivités locales, et instaure le référendum d’initiative locale et le droit à l’expérimentation des collectivités territoriales.
La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales concerne les transferts de compétences de l’État vers les collectivités territoriales.
La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a notamment achevé et rationalisé la carte des intercommunalités et modifié les règles de fonctionnement des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Par ailleurs, cette loi de 2010 a créé les communes nouvelles, les métropoles et les pôles métropolitains.
L’Acte 3
3 lois importantes
La loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (loi Maptam) a notamment confirmé le département, en qualité de chef de file pour l’action sociale, le développement social. Elle a créé trois métropoles : la Métropole du Grand Paris (MGP), la métropole de Lyon et celle d’Aix-Marseille. Celle de Lyon est une nouvelle collectivité territoriale, les deux autres sont des établissements publics de coopération intercommunale.
La loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral réduit le nombre de régions métropolitaines à 13 à compter du 1er janvier 2016.
La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe) a supprimé la clause de compétence générale pour les départements et les régions et réorganisé les compétences de la Métropole du Grand Paris.
Les motivations de l’Acte 3
L’idée principale est de clarifier l’exercice des compétences par les collectivités territoriales. En effet, la multiplication des compétences transférées, associée au maintien de la clause générale de compétences, a rendu illisible la carte administrative. De surcroît, les interventions se sont parfois multipliées à chaque niveau, sans cohérence d’ensemble. Ce qui a conduit certes à des rénovations du secteur public (collèges, lycées, routes départementales) mais aussi à des pratiques dispendieuses.
L’efficacité prime, mais la proximité demeure indispensable. C’est ce que souhaite concilier les différentes lois qui composent l’Acte 3 de la décentralisation.
Un acte 4 en préparation
Deux étapes sont prévues :
- un premier projet de loi relatif à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, en discussion lors du premier trimestre 2020. Le maire est au centre de ce texte. Quatre directions :
- conforter chaque maire dans son intercommunalité ;
- renforcer les pouvoirs de police du maire ;
- simplifier le quotidien du maire ;
- reconnaître aux élus un véritable cadre d’exercice de leur mandat.
- un second volet sur la différenciation et le transfert de nouvelles compétences dans les domaines du logement, des transports et de la transition écologique, en juin 2020.
En parallèle, une réforme pour mieux repartir la fiscalité locale, suite à la suppression de la taxe d’habitation pour les résidences principales, sera mise en place.
Exposé des motifs du projet de loi relatif à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique
« L’engagement dans la vie politique locale et la proximité de l’action publique sur l’ensemble du territoire national constituent, ensemble, le premier volet de la réponse que le Gouvernement entend mettre en œuvre pour lutter contre la fracture territoriale.
S’adressant à la Nation, le 25 avril 2019, le président de la République annonçait un « nouveau pacte territorial [pour] réconcilier la métropole, la ville moyenne et le rural ». L’expression populaire des derniers mois, portée sans ambiguïté lors du grand débat national, a témoigné de l’urgence de cette ambition.
Le deuxième volet se traduira, dès le premier semestre 2020, par la mise en œuvre d’un acte de différenciation et de décentralisation. Il s’appuiera, par ailleurs et en parallèle, sur une répartition clarifiée et stabilisée de la fiscalité locale à la suite de la suppression de la taxe d’habitation.
S’exprimant devant le Parlement, dans le cadre solennel de la déclaration de politique générale, le Premier ministre a détaillé la mise en œuvre de ces engagements, dans la continuité des nombreux chantiers ouverts depuis 2017 pour résorber les disparités entre territoires.
Dans la lutte contre la déprise et le sentiment d’abandon qui ont saisi de nombreux territoires, les élus locaux – au premier rang desquels les maires – tiennent un rôle central.
Le grand débat national et, particulièrement, les quatre-vingt-seize heures d’échange direct entre le président de la République et les maires de chaque région auront permis de mesurer à nouveau ce que la République doit à ses élus locaux. En métropole comme en outre mer, des zones urbaines jusque dans les zones les moins densément peuplées du territoire national, les conseils municipaux assurent chaque jour cette mission centrale : faire vivre nos communes, faire vivre la démocratie locale, donner une réalité tangible et accessible à nos institutions républicaines.
Partout, chaque jour, ce sont ainsi près de 600 000 élus locaux, très majoritairement bénévoles, qui s’engagent et donnent à la République un visage concret et accessible. Sans ces femmes et ces hommes, il n’est aucun succès possible contre le sentiment du déclassement et du repli.
Pourtant, chez ces élus, un sentiment latent de dépossession s’est installé. Successivement, ils ont affronté les baisses de dotations, qui ont affecté toutes les collectivités de manière indistincte et non concertée, puis la marche forcée vers les grandes intercommunalités et les grandes régions.
Le présent projet de loi entend valoriser et accompagner ceux qui s’engagent pour la collectivité, en améliorant les conditions d’exercice des mandats locaux. Dans le même esprit, il vise à étendre les libertés locales, conforter le rôle du maire pour trouver un meilleur équilibre avec son intercommunalité, simplifier le quotidien des élus locaux et mieux adapter certaines règles ou seuils aux réalités territoriales. »