Lors de l’élaboration et du vote de leur budget, toutes les collectivités territoriales doivent respecter un certain nombre de principes budgétaires qui s’imposent à elles. Néanmoins, appliqués strictement, ils rendraient l’action budgétaire trop rigide et peu adaptée aux exigences d’une gestion efficace des deniers publics ; c’est pourquoi certains connaissent quelques exceptions.
1 - Le cadre
Les règles qui régissent les budgets locaux se doivent de respecter le principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales qui implique, en matière budgétaire, l’autonomie financière de ces dernières et qui se traduit par l’existence d’un budget autonome.
Trois grandes règles en découlent :
– les collectivités ont le libre choix de la dépense, à l’exception des dépenses obligatoires ;
– elles doivent disposer de ressources propres suffisantes ;
– les contrôles exercés par l’État et les différentes juridictions doivent être respectueux du principe de libre administration, ce qui implique que le contrôle est un simple contrôle de légalité et qu’il intervient a posteriori.
Ces différents principes budgétaires applicables aux collectivités territoriales sont destinés à permettre aux assemblées délibérantes d’exercer un contrôle étroit et constant des finances locales, tout en subissant des aménagements : c’est le cas pour les principes d’annualité (A), d’unité (B), d’universalité (C) et de spécialité (D). Ils peuvent, par ailleurs, pour certains d’entre eux, apparaître plus contraignants : il en va, ainsi, des principes d’équilibre (E) et de sincérité (F) budgétaires.
2 - Les grands principes budgétaires
Collectivités territoriales et EPCI sont tenus de respecter six principes budgétaires qui s’imposent à elles : annualité, universalité, unité, spécialité, équilibre, sincérité.
A. L’annuité budgétaire
Principe. Le budget local doit être voté pour une année civile. Il découle de ce principe que le vote du budget doit avoir lieu avant le 1er janvier et que l’exercice budgétaire doit être de 12 mois (31 décembre). L’objectif du principe de l’annualité est de permettre ainsi à l’assemblée délibérante de contrôler régulièrement le budget et son exécution.
Exceptions. Au nombre de 4 :
– 2 en fonctionnement : la journée complémentaire, les autorisations d’engagement ;
– 2 en investissement : les reports de crédits, les autorisations de programme.
B. L'unité budgétaire
Principe. Il impose qu’un document unique contienne l’ensemble des recettes et des dépenses, de manière à permettre aux élus d’exercer le contrôle qui leur est dévolu.
Exceptions. Les budgets annexes, certains facultatifs, d’autres obligatoires. Ils servent à financer des activités exercées par des services non dotés de la personnalité morale et relevant directement de la collectivité.
Il existe également des budgets autonomes destinés à financer des services dotés tant de la personnalité juridique que de l’autonomie financière et distincts de la collectivité.
C. L'universalité budgétaire
Principe. Il recoupe deux sous-principes :
– celui de non-contraction, qui impose de présenter un budget brut et non net ;
– celui de non-affectation, qui impose d’affecter l’ensemble des recettes au financement de l’ensemble des dépenses.
Exceptions :
– s’agissant de la règle de non-contraction des recettes et des dépenses, seul le solde des budgets annexes est présenté dans le budget de la collectivité ;
– en ce qui concerne la règle de non-affectation, il faut noter que les affectations de recettes sont nombreuses en matière de finances locales : ainsi, certaines taxes, comme la taxe sur l’enlèvement des ordures ménagères, font l’objet d’une affectation spécifique.
D. La spécialité budgétaire
Principe :
– il consiste à individualiser la destination des crédits budgétaires, de manière à permettre aux assemblées locales d’exercer un contrôle étroit des dépenses décidées ;
– les recettes constituent une simple évaluation qui peut être dépassée. Il est donc possible d’encaisser plus que prévu initialement au budget primitif ;
– les dépenses sont évaluées de manière limitative, pour un objet précis. Les crédits votés ne peuvent être utilisés que pour une catégorie précise de dépenses, sans pouvoir dépasser le montant prévu au budget. Il n’y a aucune obligation de tout dépenser ;
– il est interdit d’utiliser les crédits prévus à une finalité différente.
Exemple : les crédits restants pour le poste personnel ne pourront pas être utilisés par l’exécutif pour acheter un véhicule sauf modification préalable des crédits par l’assemblée délibérante.
Exceptions. Elles sont au nombre de trois : les dépenses imprévues, les chapitres, les chapitres globalisés, en fonction du niveau de vote du budget (si celui-ci est voté au niveau du chapitre et ne comporte pas d’articles spécialisés).
E. L'équilibre budgétaire
Principe. L’équilibre du budget est une obligation juridique pour une collectivité territoriale qui ne peut, en aucun cas, présenter un budget en déficit. Seul l’État peut le faire. Trois obligations cumulatives à respecter :
1. le double équilibre : chaque section, tant celle de fonctionnement que d’investissement, doit être équilibrée.
2. les ressources définitives de la collectivité doivent être suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des annuités d’emprunt qui arrivent à échéance en cours d’exercice. Cette règle est imposée pour éviter que la collectivité emprunte, afin de rembourser sa dette ;
3. la sincérité dans l’évaluation des recettes et dépenses. Chaque recette ou dépense inscrite dans le budget doit être évaluée de manière sincère. Aucune surestimation des ressources ne peut pas être faite. Quant aux dépenses, elles ne peuvent être sous-estimées.
F. La sincérité budgétaire
Principe. D’une part, charges et produits sont évalués de façon sincère et exacte. D’autre part, l’ensemble des opérations est retranscrit dans les écritures budgétaires. Le respect du principe de sincérité budgétaire sup- pose donc que le budget respecte les principes d’unité et d’universalité. Du respect du principe de sincérité découle aussi la possibilité de vérifier si l’exigence d’équilibre budgétaire a été réellement satisfaite.
3 - Les règles budgétaires
A. La règle de prudence
Cette règle permet, sans pour autant déroger à l’obligation de sincérité du budget :
– d’augmenter les dépenses dans une limite raisonnable au-delà du montant prévisible ;
– de légèrement sous-estimer les recettes ou de les limiter aux montants certains.
L’important est dans la notion de raisonnable et de légèrement.
La règle de prudence comprend :
– l’amortissement, une technique comptable qui permet, chaque année, de constater la dépréciation d’un bien et de dégager des ressources destinées à le renouveler ;
– l’obligation d’amortir concerne toutes les collectivités pour les subventions d’équipement versées ; les communes > à 3 500 habitants, les départements et les régions, pour les autres biens ;
– la provision : l’assemblée délibérante peut constituer une provision dès qu’il y a un risque encouru par la collectivité.
En revanche, l’assemblée délibérante doit la constituer notamment :
– dès l’ouverture d’un contentieux en première instance contre la collectivité ;
– lorsqu’une créance devient irrécouvrable.
En dehors de ces cas, une provision peut être constituée dès l’apparition d’un risque aggravé. Ces provisions doivent faire l’objet chaque année d’un ajustement en fonction de l’évolution du risque.
B. La règle de la transparence
Cette règle vise à accroître la clarté du budget et l’information de l’assemblée délibérante, mais aussi du public, sur les politiques financières suivies et comprend :
– le rattachement à l’exercice ;
– les engagements, pour les collectivités > à 3 500 habitants ;
– les annexes budgétaires ;
– l’obligation d’information.
4 - Ce qu’il faut retenir
L’équilibre réel du budget est une obligation juridique pour une collectivité territoriale qui ne peut, en aucun cas, présenter un budget en déficit ; contrairement à l’État qui, lui, n’est pas assujetti à ce principe.
