L’article 72-2 de la Constitution stipule : « Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi ; [...] peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures ; [...] en fixer l’assiette et le taux dans les limites [que la loi] détermine. [...] ».
1- L’autonomie financière des collectivités territoriales
L’autonomie financière des collectivités territoriales a été consacrée par la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004, qui énonce les catégories de collectivités territoriales concernées, précise leurs ressources propres et le taux de garantie desdites ressources.
Constituent des ressources propres :
– le produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l’assiette, le taux ou le tarif ;
– ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d’assiette ;
– les redevances pour service rendu ;
– les produits du domaine, participations d’urbanisme, produits financiers, dons et legs.
Ne sont pas des ressources propres :
– les emprunts ;
– les subventions et dotations de l’État.
Cette loi a aussi fixé un ratio annuel d’autonomie financière égal au rapport ressources propres sur les autres ressources. Le ratio de référence étant celui constaté au titre de l’année 2003, cela implique que la valeur du ratio de l’année ne peut être inférieur à la valeur du ratio constatée au titre de l’année 2003.
En 2018, la loi du 22 janvier de programmation des finances publiques 2018-2022, qui vise à réduire la dépense publique locale de 13 milliards d’euros, a lancé un mécanisme de contractualisation entre l’État et les 322 plus grandes collectivités. En contrepartie de l’engagement de l’État de ne plus baisser brutalement leurs dotations, ces collectivités s’engagent à contenir la hausse de leurs dépenses de fonctionnement : pas plus de 1,2 % en moyenne.
Au 30 juin 2018, date limite de signature du contrat, 71 % de ces collectivités, soit 230 maires et présidents d’exécutifs, avaient signé ce contrat qui se veut une alternative à la baisse des dotations.
2 - Le budget
A. Un acte politique
Le budget exprime une multitude d’arbitrages, qui ne sont pas sans importance pour les administrés, entre :
– le contribuable (par les impôts) et l’usager (par la tarification des services publics) ;
– le contribuable d’aujourd’hui (par les impôts d’aujourd’hui) et le contribuable de demain (par la dette actuelle qui se traduit par des annuités les années suivantes) ;
– la gestion directe (régie) et la gestion déléguée (délégation de service public) ;
– les arbitrages au sein des dépenses qui sont plus nombreux qu’au sein des recettes.
B. Un acte d'autorisation
Les recettes sont majoritairement issues de la perception fiscale. Les collectivités et EPCI doivent donc être autorisés à lever l’impôt. Quant aux dépenses, elles sont soumises à l’autorisation des élus via leur vote du budget. De plus, pour être réalisées, elles dépendent de décisions administratives – délibération, autorisation de programme...
C. Un acte de prévision
Un budget est voté pour l’année à venir ; il ne repose donc que sur des estimations. Aussi est-il primordial que celles-ci demeurent au plus près de la réalité (sincérité).
D. Un acte administratif
Un budget obéit à des règles administratives (publication et transmission en préfecture), comme n’importe quelle autre acte ou décision du conseil. Par ailleurs, le budget de toutes les collectivités territoriales et des EPCI est contrôlé par la Chambre régionale des comptes, mise en place lors des lois de décentralisation.
3 - Le plan comptable
Les lois de décentralisation, en consacrant l’élargissement des compétences des collectivités territoriales, leur montée en puissance économique et la libéralisation de leur financement, ont rendu primordiale la mise à disposition aux collectivités territoriales d’informations et d’indicateurs fiables et précis sur leur situation financière et l’impact financier de leurs politiques publiques.
Ce souci de transparence a conduit à l’adoption de nomenclatures comptables (ou cadres comptables) qui permettent de mieux appréhender la situation financière des collectivités territoriales et des EPCI à fiscalité propre, tout en prenant en compte les spécificités de la gestion locale, notamment les règles de l’équilibre réel et sincère du budget.
A. Les nomenclatures
À chaque catégorie de collectivité territoriale correspond une nomenclature budgétaire et comptable actualisée chaque année, selon laquelle sont classées les recettes et les dépenses :
– la M14 : commune, EPCI, CCAS, caisses des écoles ;
– la M52 : département ;
– la M71 : région.
Ces nomenclatures sont des instructions budgétaires et comptables qui décrivent toute la réglementation liée à la comptabilité des collectivités concernées :
– liste exhaustive des comptes par catégories ;
– description des comptes et leur fonctionnement ;
– obligations réglementaires d’un point de vue comptable ;
– règles comptables = amortissements, provisions, opérations de fin d’année, cessions...
La M14 vise à améliorer l’information budgétaire et financière, en particulier sur la situation patrimoniale des communes. Elle fournit des éléments d’appréciation sur le patrimoine communal et facilite l’analyse de la situation financière (niveau d’endettement, autofinancement, etc.).
Simplifiée pour les communes de moins de 3 500 habitants, la M14 reprend notamment les mêmes classes de comptes pour le compte de résultat, le bilan et le hors-bilan que le plan comptable général des entreprises.
Dans les communes de plus de 3 500 habitants, la M14 met en place une nomenclature fonctionnelle qui reclasse les recettes et les dépenses selon les politiques conduites par la commune (enseignement, culture, action économique, administration générale, etc.).
Une nomenclature se décline en classes, articles, chapitres et opérations :
– les classes : la nomenclature répartit les recettes et les dépenses en huit classes (grandes catégories) ;
– les articles (ou comptes) sont le niveau le plus fin de la nomenclature. C’est l’imputation comptable des dépenses et des recettes ;
– les chapitres regroupent les articles par nature ;
– les opérations concernent uniquement la section d’investissement. Elles peuvent regrouper des articles de différents chapitres.
B. Présentation générale d’une nomenclature
Les classes. Les deux tableaux ci-après montrent les différentes classes comptables avec, d’une part, la double répartition Fonctionnement (F) et Investissement (I) et, d’autre part, Collectivité et Trésorerie.
Les chapitres et les articles. Le numéro de chaque classe (désignée par un seul chiffre) constitue le premier chiffre de tous les comptes de la classe considérée ; chaque compte se subdivise ensuite en :
