L’organisation de l’État français repose sur une combinaison entre déconcentration et décentralisation. Cette organisation, complexe, a conduit à de nombreuses réformes visant à supprimer le millefeuille territorial, à réduire des enchevêtrements de compétences, afin de rendre l’action publique efficiente.
1 - La déconcentration
La déconcentration désigne une organisation administrative qui maintient le caractère centralisé de l’État mais en facilite l’exercice. La déconcentration conduit à l’existence d’une administration d’État (les ministères) et d’une administration déconcentrée.
L’administration déconcentrée bénéficie d’un certain pouvoir de décision mais, comme elle représente l’État, elle est soumise au pouvoir hiérarchique des autorités administratives centrales. Par exemple, un préfet, autorité déconcentrée, doit respecter les instructions d’un ministre, autorité centrale.
La Charte de la déconcentration du 7 mai 2015 pose le principe de la déconcentration de l’administration civile de l’État et précise les rôles respectifs des administrations centrale, régionale et départementale.
La révision générale des politiques publiques (RGPP) avait simplifié l’organisation de l’administration déconcentrée :
2 - La décentralisation
La décentralisation correspond à une organisation plus démocratique. L’État transfère des compétences à des autorités locales qui sont élues. Ces autorités décentralisées disposent d’une certaine autonomie de gestion des affaires locales.
Elles n’ont pas de lien hiérarchique avec l’administration d’État, mais elles restent soumises à son contrôle.
3 - Les grands principes déconcentration / décentralisation
A - La particularité du maire
Le territoire de la commune est un découpage géographique qui correspond à la fois à une circonscription administrative (dans le cadre de la déconcentration) et à une collectivité territoriale (dans le cadre de la décentralisation).
Toutefois, le territoire communal a un unique représentant, le maire. C’est pour cela que le maire a une « double casquette » : il est à la fois le représentant de l’État au sein de la commune (par exemple, lorsqu’il célèbre un mariage, organise les élections, tient les registres de l’état civil) et l’organe exécutif de la commune (par exemple, lorsqu’il exerce, à ce titre, ses pouvoirs de chef du personnel communal).
B - L'organisation décentralisée : un principe constitutionnel
L’article 1er de la Constitution française du 4 octobre 1958 énonce : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances.
Son organisation est décentralisée. La loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, ainsi qu’aux responsabilités professionnelles et sociales. »
C - Le développement de la décentralisation
La décentralisation a réellement débuté en France à partir des années 1980, après l’élection à la présidence de la République de François Mitterrand (mai 1981). Plusieurs étapes sont à distinguer :
- Acte I de la décentralisation : loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions. Les régions deviennent des collectivités territoriales et la tutelle administrative des collectivités territoriales est supprimée pour être remplacée par le contrôle de légalité ;
- Acte II de la décentralisation : loi constitutionnelle du 28 mars 2003. Elle inscrit dans la Constitution les principes de décentralisation, d’autonomie financière des collectivités locales ; elle instaure le référendum d’initiative locale et le droit à l’expérimentation des collectivités territoriales ;
- loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Cette loi concerne les transferts de compétences de l’État vers les collectivités territoriales ;
- loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. Elle a notamment achevé et rationalisé la carte des intercommunalités et modifié les règles de fonctionnement des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Par ailleurs, cette loi de 2010 a créé la commune nouvelle, les métropoles et les pôles métropolitains.
D - De la RGPP à la MAP et à l'Acte III de la décentralisation
L’élection en mai 2012 de François Hollande à la présidence de la République française a conduit à la mise en place de la modernisation de l’action publique (MAP).
La MAP s’est substituée à la révision générale des politiques publiques (RGPP). RGPP et MAP visaient à réduire les dépenses publiques mais la MAP entendait, en outre, préserver la qualité des services publics.
L’Acte III de la décentralisation s’organise autour de 3 grandes lois :
- loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (loi Maptam) : cette loi a notamment confirmé le département en qualité de « chef de file » pour l’action sociale, le développement social et la contribution à la résorption de la précarité énergétique, l’autonomie des personnes ;
- loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral : cette loi réduit le nombre de régions métropolitaines à 13 à compter du 1er janvier 2016 ;
- loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe) : cette loi a, par exemple, posé le nouveau seuil démographique de constitution des EPCI à fiscalité propre à 15 000 habitants, sauf exceptions, et supprimé la clause de compétence générale pour les départements et les régions.
E - "Action publique 2022"
Depuis l’élection de 2017, le président de la République, Emmanuel Macron, et le gouvernement ont décidé d’engager des « réformes structurelles » dans la sphère publique. Le programme « Action Publique 2022 » a été créé avec l’installation d’un Comité Action publique 2022 (CAP 2022).
Ce programme vise 3 objectifs (www.gouvernement.fr) :
- pour les usagers : améliorer la qualité des services publics, en passant d’une culture du contrôle à une culture de confiance, en travaillant à la simplification et à la numérisation des procédures administratives ;
- pour les agents publics : leur offrir un environnement de travail modernisé, en les impliquant pleinement dans la définition et le suivi des transformations ;
- pour les contribuables : accompagner la baisse des dépenses publiques, avec un objectif assumé de -3 points de PIB d’ici 2022.
Six principes clés
sont identifiés (www.gouvernement.fr) :
- prise en compte de toutes les administrations publiques : l’État et ses opérateurs, les administrations de Sécurité sociale, les collectivités territoriales ;
- responsabilisation des ministères : ils sont les « chefs de file » des politiques publiques qu’ils conduisent ;
- priorité donnée à la transformation numérique des administrations, avec pour objectif 100 % de services publics dématérialisés à horizon 2022 ;
- moyens importants pour la transformation publique, avec un fonds dédié de 700 millions d’euros sur les 5 années du quinquenat, dont 200 millions d’euros dès 2018 ;
- implication des agents publics et des usagers du service public tout au long de la démarche, pour recueillir leurs propositions ;
- portage politique de haut niveau par le président de la République et le Premier ministre.
Ainsi, la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance vise à simplifier les parcours administratifs, alléger les normes, accélérer la dématérialisation des procédures et institutionnaliser le « droit à l’erreur ».
5 comités interministériels de la transformation publique ont été organisés depuis 2017. Le 5 février 2021, sous la responsabilité de Jean Castex, 5 objectifs ont été fixés :
- renforcer l'État dans les territoires ;
- établir dans les services de l'État une organisation collective moins rigide ;
- favoriser la transparence de l'action publique ;
- simplifier la vie des usagers de l'administration.