Le cadre constitutionnel
Les principes
L’État unitaire a des incidences sur l’organisation administrative. Cette organisation s’inscrit dans un cadre constitutionnel, issu de la Constitution du 4 octobre 1958 qui a mis en place la 5e République.
L’État est en effet le garant de l’unité de la République et de l’égalité devant la loi, deux principes qui figurent à l’article 1er de la Constitution.
La Constitution organise les pouvoirs publics : le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif et l’autorité judiciaire.
Un projet de révision constitutionnelle est en cours au 1er septembre 2019. Il vise à « un renouveau de la vie démocratique », c’est le titre du projet de loi. Trois axes ont été définis : davantage de participation citoyenne ; plus de proximité territoriale avec un Acte 4 de la décentralisation ; une justice plus indépendante.
Les mesures principales pour le niveau territorial sont : droit à la différenciation des collectivités territoriales ; extension du champ du referendum de l’article 11 : les projets de loi relatifs à l’organisation des pouvoirs publics concernent aussi les pouvoirs publics territoriaux ; modification de l’article 72 : il permet à certaines communes, départements ou régions, y compris d’outre-mer, de se voir attribuer des compétences, en nombre limité, dont ne disposent pas l’ensemble des collectivités de la même catégorie.
Le rôle du Gouvernement
Le Gouvernement, avec à sa tête le Premier ministre, met en place les politiques publiques nationales. Pour cela, il dispose de l’administration centrale et de l’administration déconcentrée.
Selon l’article 20 de la Constitution, le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation. Il dispose de l’administration et de la force armée. Il est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50.
Placées sous l’autorité du Premier ministre et de chacun des ministres, les administrations civiles de l’État se divisent en :
administration centrale ;
services déconcentrés.
Une administration centrale
Selon le décret n° 2015-510 du 7 mai 2015 relatif à la nouvelle charte de la déconcentration, les administrations centrales sont chargées au niveau national d’un rôle de conception, d’animation, d’évaluation et de contrôle.
La conception des orientations nationales est réalisée par les autorités exécutives et législatives. L’évaluation est effectuée par les organes de contrôle interne des ministères, comme les inspections générales et la Cour des comptes.
Ce contrôle financier s’organise dans le contexte de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), qui impose de veiller au bon usage de l’argent public et de justifier devant la représentation nationale la dépense publique à l’euro près.
Une administration déconcentrée
Un développement progressif
Cette administration territoriale a été mise en place progressivement. Elle s’appuie sur une tradition de forte présence de l’État au niveau local. Les préfets obtiennent au 20e siècle des attributions importantes avec les décrets de 1964 qui en font des représentants directs de chacun des ministres. De même, ces décrets organisent les services de l’État dans des circonscriptions d’action régionale. L’objectif est de simplifier et de coordonner l’action administrative.
Le décret du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration pose les nouveaux principes de répartition de l’action publique entre le niveau central et le niveau déconcentré. C’est l’application du principe de subsidiarité. La notion de subsidiarité qui a fondé la charte de la déconcentration procède directement d’une logique de proximité.
Cette notion apparaît dans une circulaire du 18 septembre 1992 et fonde la répartition des compétences entre les administrations centrales de l’État et les autres missions relevant du niveau déconcentré, notamment les relations entre l’État et les collectivités territoriales.
Le principe de la déconcentration
La déconcentration consiste à confier aux échelons territoriaux des administrations civiles de l’État le pouvoir, les moyens et la capacité d’initiative pour animer, coordonner et mettre en œuvre les politiques publiques définies aux niveaux national et européen. Les objectifs sont l’efficience, la modernisation, la simplification, l’équité des territoires et la proximité avec les usagers et les acteurs locaux.
C’est ce modèle d’administration territoriale qui fait de la déconcentration un outil d’accessibilité du service public. Elle s’organise au sein de circonscriptions administratives que sont : la commune, le département, l’arrondissement et la région. Le canton est une circonscription électorale.
À la tête du département, circonscription administrative, la loi du 28 pluviôse an VIII (7 février 1800) instaure comme représentant local du pouvoir central le préfet. Pour l’arrondissement, le représentant local du pouvoir central est le sous-préfet. Ils sont les chefs des services déconcentrés et les relais entre le niveau étatique et le niveau local.
La déconcentration aujourd’hui
Quatre circonscriptions administratives existent en 2020 : la région, le département, l’arrondissement, la commune, avec le préfet de région, le préfet de département, le sous-préfet et le maire.
Le préfet de région
Le préfet de région a, depuis le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004, une autorité hiérarchique sur les préfets de département. Il a également autorité sur les directions régionales des administrations civiles de l’État qui sont les suivantes :
la direction régionale des finances publiques (DRFiP) ;
la direction régionale de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (DRAAF) ;
la direction régionale de la culture (DRAC) ;
la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) ;
la délégation régionale académique à la jeunesse, à l’engagement et aux sports (DRAJES) succède au 1er janvier 2021 à la direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) dont une partie des missions est alors exercée par la DREETS. Elle pilote les politiques jeunesse, d’éducation populaire, de la vie associative, des sports et de l'engagement civique ;
la direction régionale de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités (DREETS) qui, depuis le 1er avril 2021, regroupe les missions exercées par les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) et les services déconcentrés chargés de la cohésion sociale ;
le rectorat de région académique et les rectorats d’académie. Depuis le 1er janvier 2016, 17 régions académiques ont été mises en place pour répondre au nouveau cadre régional créé par la loi du 16 janvier 2015 ;
l’agence régionale de santé (ARS). La loi du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires a créé, dans son article 118, les agences régionales de santé (ARS) avec un statut d’établissement public administratif.
Une circulaire du 12 juin 2019 modifie le fonctionnement de l’administration déconcentrée. Il est ainsi prévu de regrouper dans une entité unique les DIRECCTE et les DRJSCS.
Le préfet de département
Le préfet de département a autorité sur les services déconcentrés au niveau départemental. Le décret n° 2009-1484 du 3 décembre 2009 a mis en place les directions départementales interministérielles :
la direction départementale des finances publiques (DDFiP) ;
la direction départementale de la cohésion sociale (DDCS) ou direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP) ;
la direction départementale des territoires (DDT) ;
la direction départementale de la sécurité publique (DDSP).
La direction des services départementaux de l’Éducation nationale (DSDEN) ou inspection d’académie avant 2012 est le service déconcentré du ministère de l’Éducation nationale.
La direction départementale de l’emploi, du travail et des solidarités (DDETS) est créée le 1
er
avril 2021. Elle est issue de la fusion entre la Direction Départementale de la Cohésion Sociale (DDCS) et l’unité départementale de la Direction Régionale des Entreprises, de la Concurrence, de la Consommation, du Travail et de l’Emploi (DIRECCTE).
Les directions départementales interministérielles (DDI), qui jusqu’en 2020 étaient placées sous l’autorité du Premier ministre, sont depuis le 1
er
janvier 2021 sous l’autorité du ministère de l’Intérieur, il assure ainsi la conduite et l’animation du réseau des DDI En conséquence, le rôle du préfet envers les directeurs départementaux est renforcé.
Des secrétariats généraux communs (SGC) sont également mis en place entre les préfectures et les DDI au 1
er
janvier 2021.
Le sous-préfet
Le sous-préfet est le représentant des services déconcentrés au niveau de l’arrondissement. L’arrondissement représente l’administration de proximité. L’objectif depuis la révision générale des politiques publiques (RGPP) et la modernisation de l’action publique (MAP) est de rationaliser le fonctionnement déconcentré.
À cet effet, un coordonnateur national pour la réforme des services déconcentrés de l’État a été nommé par le décret n° 2015-55 du 26 janvier 2015. Il est placé auprès du secrétaire général du Gouvernement.
Le maire
Le maire représente la commune pour les services déconcentrés que sont les services élections et état civil. Il est sous la tutelle du Préfet et du Procureur de la République.
Une administration décentralisée
Les principes
La décentralisation a été mise en place à travers différentes étapes dont la plus importante est la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.
La décentralisation se définit par quatre principes :
des collectivités territoriales que sont les régions, les départements, les communes et leurs établissements publics (décentralisation technique) ;
une autonomie budgétaire et juridique ;
des autorités élues ;
un contrôle de l’État sur les actes administratifs a posteriori.
Les collectivités territoriales
Les collectivités territoriales sont des personnes morales de droit public. Deux catégories de décentralisation coexistent : la décentralisation territoriale et la décentralisation technique. Cette dernière est représentée par les établissements publics locaux, comme les centres communaux d’action sociale (CCAS), les offices publics de l’habitat (OPH) ou les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Collectivités territoriales et établissements publics locaux sont dotés d’organes propres pour gérer leurs compétences, définies par les lois de décentralisation. Deux principes directeurs sont à l’œuvre pour les collectivités territoriales : le principe d’autonomie et le principe de libre administration.
L’article 72 de la Constitution institue les collectivités territoriales de la République que sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 ; toute autre collectivité territoriale est créée par la loi.
Les collectivités territoriales s’administrent librement par des conseils élus : alors que les autorités administratives déconcentrées sont nommées par l’État, les organes délibérants des collectivités locales sont élus par les citoyens électeurs.
La loi NOTRe du 7 août 2015 a supprimé la clause générale de compétences pour les régions et les départements. Seule la commune la conserve, ce qui lui permet d’intervenir, au-delà des compétences transférées, sans empiéter sur les compétences de l’État, des deux autres collectivités territoriales et de l’exécutif municipal. Le juge administratif contrôle l’usage de celle-ci et sanctionne les irrégularités, en annulant l’acte administratif litigieux.
La loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique renforce les pouvoirs du maire et le statut de l’élu local.
La loi n° 2022-217 du 21 février 2022 dite loi 3DS : elle permet de la souplesse dans la gestion des compétences territoriales, afin de mieux répondre aux spécificités des territoires. Plusieurs axes : décentralisation sur la base du volontariat d’environ 50 % du réseau routier national non concédé, modernisation de la loi SRU, prise en charge du financement du RSA par l’État, nouveau rôle du préfet qui devient délégué de l’ADEME et de l’Office Français de la Biodiversité.