La coopération intercommunale
Un projet de communes basé sur le volontariat
Il s’agit de communes volontaires qui se regroupent pour coopérer. Elles transfèrent à une structure juridique, un établissement public, les compétences qu’elles souhaitent mutualiser. Réaliser des économies d’échelle est l’un des objectifs. Les contraintes budgétaires locales exigent, en effet, une réflexion plus aboutie sur la nécessaire mutualisation, notamment des fonctions supports.
La loi du 22 mars 1890 a créé les premiers syndicats de communes pour la distribution de l’eau et l’assainissement, missions techniques onéreuses pour les communes seules.
Aujourd’hui, il s’agit encore de mutualiser des moyens financiers et humains sur un périmètre qui est plus large, afin de réaliser des économies d’échelle. Le projet commun est le développement du service public et de l’économie locale. L’article L5210-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) précise que « la coopération se fonde sur la libre volonté des communes d’élaborer des projets communs de développement ».
Toutes les communes appartiennent à un EPCI, à l’exception de 4 îles isolées qui sont des communes : Yeu, Bréhat, Ouessant et Sein pour un total de 6 373 habitants. C’est une couverture intégrale du territoire national.
La coopération entre les communes née en 1890 est devenue un outil de mutualisation des moyens humains et financiers désormais choisi par les élus locaux.
La coexistence de deux formes
La loi n°99-586 du 12 juillet 1999 a clarifié le paysage intercommunal, le type d'établissement public de coopération intercommunal (EPCI) et leur fonctionnement. Deux catégories d’EPCI coexistent :
- les syndicats de communes qui n’ont pas de fiscalité en propre : ce sont les communes qui versent des sommes pour leur fonctionnement ;
- les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui sont à fiscalité professionnelle unique ou additionnelle et votent l’impôt.
Il s’agit de deux formes de coopération différentes. L’une est ancienne et souple dans ses modalités de gestion. L’autre vise à un degré d’intégration poussé ; la loi fixe des compétences obligatoires, un seuil d’habitants, la contiguïté territoriale, et oblige à un projet économique et de développement durable sur le long terme.
Les syndicats de communes
Ils ont vocation à disparaître. Ils gèrent des compétences librement transférées par les communes. Il n’y a pas de seuil de population imposé : il suffit de 2 communes.
Ce sont des syndicats à vocation unique : un seul service est géré ; ou multiple, plusieurs services municipaux sont alors gérés en commun. Par exemple, un SIVU est chargé de l’enlèvement et du traitement des ordures ménagères.Les syndicats mixtes créés en 1955 permettent de s’associer avec d’autres établissements publics. Un syndicat mixte est dit fermé s’il associe uniquement des communes et leurs groupements. Un syndicat mixte est dit ouvert s’il comprend des départements et/ou des établissements publics comme une chambre de commerce et d’industrie (CCI), un office public de l’habitat (OPH) ou une chambre d’agriculture :
- les syndicats mixtes fermés (art. L5711-1 du CGCT) sont soumis aux dispositions applicables aux syndicats de communes (sauf régime spécifique pour les pôles métropolitains en matière de création et de compétences) ;
- les syndicats mixtes ouverts, soumis aux articles L5721-2 et suivants du CGCT, définissent librement dans leurs statuts les règles de fonctionnement.
Le territoire du syndicat n’est pas obligatoirement contigu. Les communes contribuent au financement en versant un montant défini à l’avance. Par exemple, chaque commune verse 100 euros par mètre linéaire de voirie ou pour une école primaire gérée en commun.
La rationalisation intercommunale va dans le sens d’une disparition progressive des syndicats, à l'exception des syndicats franciliens, au profit des structures plus intégrées que sont les EPCI à fiscalité propre et professionnelle.
Les EPCI à fiscalité propre et professionnelle
Ils sont au nombre de quatre : les communautés de communes, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération et les métropoles.
La nouveauté est la métropole, créée par une loi du 16 décembre 2010 et rénovée par la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles du 26 janvier 2014 (loi Maptam).
La loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain a également permis la création de 7 nouvelles métropoles : Saint-Étienne, Toulon, Dijon, Orléans, Tours, Clermont-Ferrand et Metz.
La loi oblige à gérer certaines compétences. Des seuils d’habitants sont à respecter, le seuil minimal étant de 15 000 habitants.
La communauté de communes
C’est une forme ancienne de coopération intercommunale, née en 1992. Cette forme regroupe des communes qui forment un territoire d’au moins 15 000 habitants,
selon la loi NOTRe (ce seuil était auparavant de 5 000 habitants).
– développement économique : gestion des zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ;
La communauté d’agglomération
Créée en 1999, la communauté d’agglomération a vocation à regrouper une villecentre et des villes péri-urbaines.
Leur nombre est, au 1er janvier 2023, de 221.
Une communauté d’agglomération est un ensemble de communes de plus de 50 000 habitants, contigu et sans enclaves autour d’une ou plusieurs communes centre de plus de 15 000 habitants.
Selon l’article L5216-5 du CGCT, la communauté d’agglomération exerce des compétences obligatoires :
– développement économique ;
– aménagement de l’espace communautaire : schéma de cohérence territoriale et plan local d’urbanisme ;
– habitat ;
– politique de la ville ;
– gestion des aires d’accueil des gens du voyage ;
– collecte et traitement des déchets des ménages ;
– gestion des eaux pluviales urbaines ;
– gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI).
Elle doit aussi exercer des compétences optionnelles parmi sept définies par la loi dont la voirie, l’assainissement, l’eau, l’environnement (pollution de l’air, nuisances sonores, soutien aux actions de maîtrise de l’énergie), l’action sociale, les maisons de service au public, les équipements sportifs et culturels (article L5216-5 CGCT).
Les compétences eau et assainissement deviennent obligatoires à partir du 1er janvier 2020.
La communauté urbaine (CU)
Les premières communautés urbaines (CU) datent de 1966. C’étaient les plus grandes villes françaises (Lyon, Strasbourg, Bordeaux, Lille). Aujourd’hui, ce sont des regroupements de plusieurs communes, pour un ensemble de plus de 250 000 habitants. Les CU formées avant cette date avaient d’autres seuils d’habitants à respecter.
Selon l’article L5215-20 du CGCT, une communauté urbaine exerce plusieurs compétences obligatoires dans le domaine du développement économique, de l’habitat, de la politique de la ville, de l’eau et de l’assainissement, de l’environnement et des aires d’accueil des gens du voyage.Une communauté urbaine peut exercer pour le département les compétences d’action sociale. Il existe 13 communautés urbaines au 1er janvier 2019, dont une en Ile de France, la communauté urbaine Grand-Paris-Seine-et-Oise qui comporte 73 communes.
La gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (Gemapi)
Au 1er janvier 2018, la compétence communale de Gemapi est transférée aux communautés et aux métropoles, par la loi Maptam du 27 janvier 2014. Il s’agit de confier à une autorité publique unique ces questions majeures pour la sécurité des personnes, car elles comportent un volet prévention.
Elle sera ensuite transférée en tout ou partie à des syndicats ou autres groupements pour définir des périmètres de protection, prendre en charges les ouvrages et instituer une nouvelle taxe. La responsabilité repose sur les présidents d’EPCI.
La taxe Gemapi est facultative et plafonnée à 40 euros par habitant et par an. Son produit est versé à un budget annexe spécial et réparti par les services fiscaux, sur la base des taxes locales. En lien avec cette nouvelle organisation, le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), pour la partie gestion des milieux aquatiques, est réexaminé par les services de l’État compétents.
Le transfert de la compétence eau et assainissement
Ce ne sont pas les communes membres des EPCI qui décident du périmètre du transfert : la définition est légale et précisée par la jurisprudence.
La compétence eau
L’article L2224-7 du CGCT définit la compétence relative à l’eau. Il prévoit que « tout service assurant tout ou partie de la production par captage ou pompage, de la protection du point de prélèvement, du traitement, du transport, du stockage et de la distribution d’eau destinée à la consommation humaine est un service d’eau potable ». Si l’EPCI est compétent en matière d’eau, il sera compétent pour arrêter le schéma de distribution d’eau potable déterminant les zones desservies par le réseau de distribution. Le service public de la défense extérieure contre l’incendie n’est pas inclus.
La compétence assainissement
La compétence assainissement ne recouvre pas seulement l’assainissement collectif, c’est-à-dire « le contrôle des raccordements au réseau public de collecte, la collecte, le transport et l’épuration des eaux usées, ainsi que l’élimination des boues produites » (art. L2224-8 du CGCT) ; elle recouvre également l’assainissement non collectif.
La loi NOTRe ne vise plus le transfert de tout ou partie de l’assainissement mais de l’assainissement dans son ensemble. L’EPCI doit donc être intégralement compétent avant le 1er janvier 2018, sauf à ce que la compétence partielle ne soit pas comptabilisée au nombre des trois compétences optionnelles minimales que la communauté de communes doit exercer.
Le Conseil d’État a précisé que la compétence assainissement inclut obligatoirement la gestion des eaux pluviales, dans son arrêt CE du 4 décembre 2013, Communauté urbaine Marseille Provence Métropole.
Les apports de la loi n° 2018-702 du 3 août 2018
Elle est relative à la mise en œuvre du transfert des compétences eau et assainissement et ne s’applique qu’aux communautés de communes.
Les communes membres d’une communauté de communes qui n’exerce pas, à la date de la publication de la présente loi, à titre optionnel ou facultatif, les compétences relatives à l’eau ou à l’assainissement peuvent s’opposer au transfert obligatoire de ces deux compétences, ou de l’une d’entre elles, à la communauté de communes si, avant le 1er juillet 2019, au moins 25 % des communes membres de la communauté de communes représentant au moins 20 % de la population délibèrent en ce sens.
Dans ce cas, le transfert de compétences prend effet le 1er janvier 2026.
Les métropoles
La loi du 27 janvier 2014 a créé les métropoles et fixe leurs domaines d’intervention. Elle a en effet mis en place 3 métropoles de droit et 11 métropoles dites de droit commun. L’article L-5217-1 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) présente les objectifs des métropoles.
Article L-5217 du CGCT
« La métropole est un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave au sein d’un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d’en améliorer la cohésion et la compétitivité et de concourir à un développement durable et solidaire du territoire régional. Elle valorise les fonctions économiques métropolitaines, ses réseaux de transport et ses ressources universitaires, de recherche et d’innovation, dans un esprit de coopération régionale et interrégionale et avec le souci d’un développement territorial équilibré. »
L’idée de créer des métropoles correspond donc à l’émergence de villes-monde, des agglomérations qui regroupent des services publics, des entreprises, des universités et des habitants. À l’exception de la Métropole de Lyon qui est une collectivité territoriale, les autres sont des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).
La loi Maptam a ainsi transformé la communauté urbaine de Lyon en métropole, au 1er janvier 2015, ce n’est pas un EPCI. Elle a créé la Métropole du Grand Paris et la métropole d’Aix-Marseille Provence au 1er janvier 2016. Elle a également transformé 11 communautés urbaines en métropoles de droit commun au 1er janvier 2015.
Les métropoles sont au nombre de 21 au 1er janvier 2023 : Paris, Aix-Marseille, Lyon (une nouvelle CT), Lille, Nice (créée par la loi de 2010), Strasbourg, Montpellier, Toulouse, Brest, Nancy, Bordeaux, Rouen, Nantes, Rennes, Grenoble, Metz, Clermont-Ferrand, Saint-Étienne, Orléans, Dijon, Tours et Toulon. Trois ont des statuts particuliers : Aix-Marseille, Paris et Lyon.
Pour connaître les détails par région ou département, consultez le site de la direction générale des collectivités territoriales (DGCL).
