Il existe dans le droit des finances publiques un principe fondamental qui impose que celui qui ordonne les recettes ou les dépenses ne peut être celui qui effectue concrètement les opérations d’exécution du budget. Cette séparation a pour but d’éviter toute malversation, tout en mettant en place une série de contrôles.
1 - L’exécution budgétaire
La comptabilité, contrairement aux actes budgétaires, repose sur une démarche a posteriori puisqu’il s’agit de retracer les mouvements financiers exécutés.
Tous les fonds doivent être obligatoirement déposés au Trésor public, les collectivités territoriales ayant interdiction d’ouvrir un compte bancaire. Tous les fonds de la collectivité (budget principal + budgets annexes) sont versés dans la même caisse en vertu du principe de l’unité de caisse. Les prêts et avances entre collectivités sont interdits. La trésorerie s’apprécie donc globalement et non budget par budget. Les fonds déposés le sont à titre gratuit et ne sont donc pas rémunérés sauf quelques cas très particuliers.
Le comptable public regardera ce qu’il reste « en caisse » avant de payer une dépense, qu’elle concerne le budget général ou un budget annexe. En revanche, les fonds des budgets autonomes sont dans une caisse à part puisque l’établissement public dispose de la personnalité juridique.
Les placements possibles sont limités pour éviter les risques et il s’agira toujours de produits de l’État (emprunts, obligations...). La décision de placement est prise par l’assemblée délibérante.
2 - La séparation de l’ordonnateur et du comptable
L’exécution du budget des collectivités territoriale est régie par le principe de séparation de l’ordonnateur et du comptable. Selon ce principe, la comptabilité va être tenue par deux personnes distinctes : d’une part, l’ordonnateur et, d’autre part, le comptable (ou trésorier) public. Ce principe général s’applique à l’ensemble de la comptabilité publique pour éviter les risques de fraude (gestion de fait).
L’ordonnateur (l’exécutif, donc le maire ou le président) est l’autorité qui :
– prescrit l’exécution des recettes et des dépenses ;
– constate les droits des personnes publiques ;
– liquide et met en recouvrement les recettes ;
– engage, liquide et ordonne les dépenses ;
– rend compte annuellement des opérations budgétaires qu’il a exécutées via le compte administratif.
Le comptable (fonctionnaire du Trésor Public) est l’autorité qui :
– liquide et paye la dépense ;
– recouvre la recette ;
– clôt l’exercice via le compte de gestion.
Évidemment, les deux documents – compte administratif et compte de gestion – doivent coïncider.
À savoir
L’ordonnateur ne peut procéder à la manipulation des fonds publics :
– celui qui ordonne ne paie pas ;
– celui qui paye n’ordonne pas.
– rapproche les prévisions ou autorisations inscrites au budget (au niveau du chapitre ou de l’article selon les dispositions arrêtées lors du vote du budget primitif) des réalisations effectives en dépenses (mandats) et en recettes (titres) ;
– le bilan comptable de la collectivité, qui décrit de façon synthétique l’actif et le passif de la collectivité ou de l’établissement local.
Le compte de gestion est également soumis au vote de l’assemblée délibérante qui peut constater ainsi la stricte concordance des deux documents (compte administratif et compte de gestion). Ce premier examen est suivi d’un second contrôle effectué par le juge des Comptes. La reddition annuelle des comptes est une charge de fonction et une obligation d’ordre public.
3 - Les missions de l’ordonnateur et du comptable
A. L’ordonnateur
L’engagement. C’est l’acte par lequel un organisme public crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle résultera une charge. Sauf exception, l’ordonnateur ne peut engager plus de crédits qu’il n’est prévu au chapitre budgétaire.
La liquidation. Elle consiste à vérifier la réalité de la dette et arrêter le montant de la dépense au vu de titres établissant les droits des créanciers. Elle se décompose en deux phases : la vérification du service fait et la
vérification des titres de paiement.
L’ordonnancement (ou mandatement). C’est l’acte signé par l’ordonnateur et donnant ordre de payer au comptable, appelé « mandat » pour les collectivités locales. Il est accompagné des pièces justificatives (délibérations, factures, mémoires, marchés, etc.). Liquidation et ordonnancement doivent respecter les délais de paiement des marchés publics.
B. Les missions du comptable
Le paiement. C’est l’opération par laquelle le comptable acquitte une dépense, au vu d’un mandat établi par l’ordonnateur.
L’encaissement. C’est l’opération par laquelle le comptable recouvre une recette, au vu d’un titre établi par l’ordonnateur.
4 - Le contrôle budgétaire
Les services de la préfecture vont exercer deux sortes de contrôle a posteriori :
– un contrôle de légalité ;
– un contrôle budgétaire.
A. Contrôle de légalité
Ils sont de deux types :
Contrôle sur la légalité interne ou sur la forme : ce contrôle s’exerce dans les mêmes conditions que les autres délibérations et va porter notamment sur : le délai de convocation ; le respect du quorum ; la règle de majorité ; la présentation correcte ou non du budget.
Contrôle sur la légalité externe ou sur le fond : le contrôle va porter sur : la conformité aux lois et règlements ; l’absence de dépenses interdites (subvention à un parti politique par exemple).
B. Contrôle budgétaire
Parallèlement au contrôle de légalité, les collectivités territoriales sont soumises à un contrôle a posteriori spécifique, le contrôle budgétaire, prévu aux articles L. 1612-1 à L. 1612-20 du CGCT. Ce contrôle budgétaire relève de la compétence exclusive du préfet. Le préfet est seul habilité, dans les cas prévus par le CGCT et après avis de la chambre régionale des comptes, à réformer les documents budgétaires dans le cadre de son pouvoir de substitution qui lui permet de régler d’office et de rendre exécutoire le budget d’une collectivité.
Les communes, les départements, les régions et les établissements publics locaux, dont les établissements publics de coopération intercommunale, sont concernés par ce contrôle.
L’objectif de ce contrôle est d’assurer le respect des règles applicables à l’élaboration, l’adoption et l’exécution des budgets des collectivités territoriales et de leurs établissements publics (budget primitif, budget supplémentaire, décision modificative et compte administratif).
Ces règles portent sur quatre points :
– la date d’adoption et de transmission du budget ;
– l’équilibre réel du budget ;
– la date de vote, l’équilibre et le rejet éventuel du compte administratif ;
– l’inscription et le mandatement d’office des dépenses obligatoires.
C. Procédure en cas de problème
Elle se déroule généralement en deux étapes :
– le recours gracieux (étape facultative) ;
– soit la saisine du tribunal administratif en cas de problème de légalité, soit la saisine de la Chambre régionale des comptes en cas de problème budgétaire.