La prérogative de puissance publique, dont bénéficient les collectivités, leur donne le pouvoir de lever l’impôt. En 2019, leurs recettes sont constituées comme suit : 52 % de prélèvements obligatoires ; 26 % des transferts en provenance des autres administrations (État, Union européenne) ; 16 % de produit de vente de services et de biens.
1 - Le contexte contraint des ressources
Selon l’obligation faite aux collectivités locales de respecter une « règle d’or », les recettes de fonctionnement doivent toujours couvrir les dépenses de fonctionnement. Le recours à l’emprunt est autorisé uniquement pour le financement de la section d’investissement, à l’exclusion du remboursement des annuités d’emprunt.
En 2019, les recettes de fonctionnement ont augmenté de + 2,7 % et se sont élevées à 270 milliards d’euros, 11,1 % du PIB, dont 141 milliards d’euros de recettes fiscales et 48,6 milliards d’euros de concours financiers de l’État.
Le rapport de l’observatoire des finances et de la gestion publique locales (les finances des collectivités locales – juillet 2020) souligne que l’enveloppe des concours de l’État, dont la DGF, s’est stabilisée ces deux dernières années depuis la baisse de la DGF sur la période 2014-2017.
Cette baisse (38,90 milliards d’euros en 2017 contre 52,39 en 2012) avait accru la contrainte financière pesant sur les CT et leurs groupements et fait reculer leur marge de manœuvre.
2 - Le panorama des recettes constitutives des budgets des collectivités territoriales
A - Les produits fiscaux directs et indirects
Les recettes de la fiscalité directe et indirecte de l’ensemble des collectivités s’élèvent à 141 milliards d’euros en 2019 (en hausse constante d’environ 3 % par an depuis 2016).
Cette augmentation concerne à la fois les impôts locaux et les autres impôts et taxes. Cette seconde catégorie compte principalement la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), les droits de mutation à titre onéreux (DMTO), la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA) et la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE).
1) La fiscalité directe : quatre taxes locales
La taxe d’habitation (TH) est due par toute personne physique et morale, qui au 1er janvier, occupe un logement en qualité de propriétaire ou locataire. La taxe est assise sur la valeur locative cadastrale des logements et de leurs dépendances.
L’imposition peut faire l’objet de certaines exonérations prévues par le code général des impôts (CGI) ou d’abattements sur décisions de l’assemblée délibérante de la collectivité. La suppression progressive de la taxe d’habitation due au titre de la résidence principale est devenue effective pour 80 % des foyers fiscaux avec la mise en place progressive d’un nouveau dégrèvement sur trois ans.
Le dégrèvement concerne les foyers dont les ressources n’excèdent pas 27 706 € de revenu fiscal de référence (RFR) pour une part fiscale, majorées d’environ 8 000 € pour les deux demi-parts suivantes, soit 43 000 € pour un couple, puis environ 6 000 € par demi-part supplémentaire.
Pour les foyers dont les ressources se situent entre ces limites, il existe un dégrèvement dégressif afin de limiter les effets de seuil. La loi de finances 2020 (JO du 29 décembre 2019) fixe l’exonération de la taxe d’habitation pour tous les foyers en 2023.
La taxe foncière sur les propriétés bâties (TFB) est assise sur 50 % de la valeur locative des immeubles d’habitation et à usage professionnel. En sont exonérées les propriétés publiques de l’État, des CT et d’établissements publics chargés d’un service public et non productifs de revenus. D’autres exonérations permanentes sont inscrites au CGI : les édifices cultuels, les personnes invalides percevant l’allocation aux handicapés...
La taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFNB) concerne les mêmes CT et EPCI que la TFB et s’applique aux propriétaires de terrains, au 1er janvier de l’année d’imposition. La base d’imposition est celle de la valeur locative cadastrale, diminuée de 20 % pour charges d’entretien.
Les structures publiques, comme pour la TFB, ne sont pas assujetties comme également les voies publiques, les terrains ensemencés ou plantés en bois durant les 20 années qui suivent le semis ou la plantation, etc. Des dégrèvements pour la TFB et la TFNB sont également prévus par le CGI.
La contribution économique territoriale (CET) a remplacé depuis le 1er janvier 2010 la taxe professionnelle (TP). La CET se compose de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), dont le taux, fixé au plan national, est variable selon le chiffre d’affaires.
À ces deux composantes principales s’ajoute un impôt forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) : énergie, télécoms, transports ferroviaires...
a) La taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM)
La taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) est facultative et librement instituée par les communes, elle est additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés bâties.
Elle constitue l’un des modes de financement spécifique du service d’élimination des déchets des ménages. Le service peut être financé soit au moyen de la taxe, soit au moyen de la redevance d’enlèvement des ordures ménagères en fonction du service rendu, soit encore purement et simple- ment sur les recettes du budget.
b) Les autres taxes ou impôts de la fiscalité directe locale
- La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)
La TICPE est perçue par les régions et les départements dans le cadre des financements de compétences transférées. Elle sert de vecteur de compensation :
- du transfert du RMI, puis du RSA, y compris pour sa généralisation ;
- des transferts de compétences prévus, en particulier, dans le cadre de la mise en œuvre de la loi LRL (libertés et responsabilités locales) du 13 août 2004, depuis 2005 pour les régions, et à compter de 2008 pour les départements selon les lois MAPTAM et NOTRe.
- La taxe sur les pylônes
Selon l’article 1519A du code général des impôts (CGI), « il est institué une imposition forfaitaire annuelle sur les pylônes supportant des lignes électriques dont la tension est au moins égale à 200 kilovolts ».
- La redevance des mines
Les entreprises minières sont, en contrepartie de l’exonération de la cotisation foncière des entreprises qui leur est accordée pour certaines activités, passibles des redevances départementale et communale des mines. La redevance est due pour l’année entière d’après la situation au 1er janvier de l’année d’imposition.
- La taxe de balayage
En application de l’article 1528 du CGI, les communes peuvent, sur délibération du conseil municipal, instituer une taxe de balayage, dont le produit ne peut excéder les dépenses occasionnées par le balayage de la superficie des voies livrées à la circulation publique, telles que constatées dans le dernier compte administratif de la commune.
La taxe est due par les propriétaires riverains, au 1er janvier de l’année d’imposition, des voies livrées à la circulation publique. En cas de copropriété, la taxe est due par le syndicat de copropriété.
- La taxe forfaitaire sur la cession à titre onéreux de terrains nus devenus constructibles
Art 1 529 du CGI : « La taxe forfaitaire sur la cession à titre onéreux de terrains nus qui ont été rendus constructibles du fait de leur classement par un plan local d’urbanisme ou par un document d’urbanisme en tenant lieu dans une zone urbaine ou dans une zone à urbaniser ouverte à l’urbanisation ou par une carte communale dans une zone constructible. »
- La taxe sur les friches commerciales
Articles 1530 et 1639 du CGI : « Les communes peuvent, par une délibération, instituer une taxe annuelle sur les friches commerciales situées sur leur territoire ».
« Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre ayant une compétence d’aménagement des zones d’activités commerciales peuvent, par une délibération, instituer cette taxe en lieu et place de la commune.
Les communes membres qui, le cas échéant, percevaient la taxe, ne la perçoivent donc plus à compter de l’année au titre de laquelle l’imposition est établie au profit de l’EPCI doté d’une fiscalité propre. »
- La taxe gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations - GEMAPI
Cette taxe est définie par l’article 1530 bis du CGI et s’applique aux communes et aux EPCI.
- La taxe sur les surfaces commerciales
Cette taxe est due par les établissements, quelle que soit leur forme juridique, qui ont une activité de ventes au détail en l’état et qui remplissent les conditions suivantes :
- la date d’ouverture initiale de l’établissement est postérieure au 1er janvier 1960 ;
- l’établissement existe au 1er janvier de l’année au titre de laquelle la taxe est due ;
- la surface de vente au détail est supérieure à 400 m2 ou, quelle que soit la surface de vente de l’établissement, celui-ci est contrôlé directement ou indirectement et exploité sous une même enseigne commerciale appartenant à une entreprise « tête de réseau » dont la surface cumulée des établissements est supérieure à 4 000 m2.
2) La fiscalité indirecte
La fiscalité indirecte locale représente à peu près 15 % de la fiscalité locale. Elle représente donc une part non négligeable des ressources fiscales des collectivités. Cette part est variable selon les catégories de collectivités territoriales bénéficiant de cette fiscalité. La fiscalité indirecte est souvent considérée comme étant une fiscalité d’empilement.
À une taxe principale, une collectivité de niveau supérieur peut décider de lever une taxe additionnelle. Il s’agit aussi pour certaines taxes d’un impôt spécialisé, c’est-à-dire perçu par un seul niveau de collectivité.
a) Les droits de mutation
Les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) perçus par les départements ont été mis en place en 2011. Ils s’appliquent sur les droits d’enregistrement et la taxe de publicité foncière, et sont dus à l’occasion d’une « mutation », c’est-à-dire lorsqu’un bien change de propriétaire. Ce transfert de propriété peut se faire à titre gratuit (sans transfert d’argent), lors d’une donation ou d’une succession. Les droits d’enregistrement dus sont alors des droits de mutation à titre gratuit. Quand ce transfert de propriété se fait à titre onéreux (vente, apport à société), les droits d’enregistrement sont appelés « droits de mutation à titre onéreux » (DMTO).
Les communes perçoivent la taxe additionnelle aux droits d’enregistre- ment. Le taux de la taxe communale additionnelle est fixé par l’article 1584 du CGI à 1,20 % pour les mutations à titre onéreux d’immeubles ou de droits immobiliers.
Les départements comme les communes peuvent voter des abattements pour l’application des droits de mutation.
b) La taxe d'aménagement
Elle est applicable à toutes les opérations d’aménagement, de construction, de reconstruction et d’agrandissement de bâtiments ou d’installations, nécessitant une autorisation d’urbanisme (permis de construire ou d’aménager, déclaration préalable), et aux opérations qui changent la destination des locaux dans le cas des exploitations agricoles.
La taxe est composée de 3 parts (communale, départementale et régionale), chaque part étant instaurée par délibération de l’assemblée locale : conseil municipal, conseil départemental et conseil régional (uniquement en Île-de-France).
La part communale ou intercommunale est instituée :
- de façon automatique dans les communes ayant un plan local d’urbanisme (PLU) ou un plan d’occupation des sols (POS), les communautés urbaines et les métropoles (à l’exception de la métropole du Grand Paris) (sauf renonciation expresse par délibération) ;
- de façon facultative dans les autres communes, par délibération du conseil municipal ou de l’EPCI compétent.
Le taux de la part communale se situe entre 1 % et 5 %, le taux de la part départementale est unique et ne peut pas dépasser 2,5 % et pour la part régionale (Île-de-France uniquement), le taux ne peut pas excéder 1 %.
c) La taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA)
La TSCA, transférée en partie aux départements en 2005 (deux fractions, l’une liée aux transferts de compétences, l’autre pour le financement des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), l’a été en totalité en 2011 dans le cadre de la réforme de la fiscalité locale, ce qui a eu pour effet de quasiment doubler le montant perçu par les départements.
Les recettes des départements s’élèvent à 7 Md€ en 2017, en hausse de + 1,6 %. Les départements n’ont aucun pouvoir fiscal sur cette taxe dont le taux est fixé par le Parlement.
d) La taxe sur la consommation finale d'électricité (TFCE)
Facultative, elle est assise sur la consommation d’électricité et mise en recouvrement par le distributeur. Son produit revient aux communes, départements, EPCI, syndicats de communes et métropole de Lyon.
e) La taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE)
Instaurée en 2009, cette taxe locale impose les supports publicitaires fixes (les dispositifs publicitaires, les enseignes, les pré-enseignes) qui sont visibles « de toute voie ouverte à la circulation publique » à l’exception de ceux situés à l’intérieur d’un local.
Depuis la loi de 2008 sur la modernisation de l’économie, cette taxe s’est substituée aux trois taxes locales sur la publicité existant jusqu’alors : la taxe sur la publicité frappant les affiches, réclames et enseignes lumineuses ; la taxe sur les emplacements publicitaires fixes et la taxe sur les véhicules publicitaires. Perçue au profit du bloc communal, cette taxe concerne toutes les entreprises, quelle que soit la nature de leur activité (commerciales, industrielles, de services...).
Les communes comme les ECPI peuvent instituer la TLPE. Les communes peuvent le faire par délibération à condition qu’elle soit prise « avant le 1er juillet de l’année précédant celle de l’imposition ». Les EPCI à fiscalité propre (compétents en matière de voirie, de zone d’aménage- ment concerté ou de zone d’activités économiques d’intérêt communautaire) peuvent également le faire dans les mêmes conditions « à la place de tout ou partie de leurs communes membres ».
Différents supports sont exonérés tels les affichages de publicités non commerciales, les supports concernant les spectacles ou encore ceux imposés par une convention signée par l’État.
f) La taxe de séjour
Cette taxe facultative est prélevée par les communes touristiques (ou leurs groupements). Elle est payée par les personnes séjournant provisoirement dans ces communes.
g) Le versement pour sous-densité
Le versement pour sous-densité (VSD) est réservé aux zones U (urbaines) et AU (à urbaniser) des PLU ou des POS. Cet outil est destiné à permettre une utilisation plus économe de l’espace et à lutter contre l’étalement urbain.
Il se substitue au versement pour dépassement du plafond légal de densité (VDPLD). Ce dispositif permet aux communes et EPCI compétents en matière de PLU qui le souhaitent d’instaurer un seuil minimal de densité par secteur (SMD).
h) La taxe régionale sur les cartes grises
Les taxes sur les cartes grises constituent les seuls leviers fiscaux dont disposent les régions.
La taxe sur les cartes grises est un impôt constituant la contrepartie financière du transfert de compétences effectuée par l’État vers la région dans le domaine de la formation professionnelle continue et de l’apprentissage.
i) Les taxes diverses
Les taxes diverses comportent la taxe sur les spectacles ; le droit de licence des débits de boissons ; la surtaxe sur les eaux minérales ; la taxe d’usage des abattoirs ; le permis de chasse au profit des communes ; la taxe sur les remontées mécaniques au profit des communes et des départements ; le permis de conduire ; les taxes sur les transports aériens et maritimes en provenance ou à destination de la Corse et des DOM pour les régions ; le prélèvement progressif sur le produit des jeux dans les casinos ; les taxes sur les convois, les inhumations et les crémations prévus à l’article L. 2223- 22 du CGCT ; la taxe différentielle sur les véhicules à moteur ; le droit de consommation sur les tabacs ; l’octroi de mer ; la taxe sur les carburants...
B - Les dotations de l'État
Les dotations de l’État représentent 30 % des ressources des collectivités territoriales, dont près de 23 % pour les dotations de fonctionnement. Ces dotations répondent à trois finalités : compensation, péréquation et orientation.
1) Les dotations de fonctionnement
a) La dotation globale de fonctionnement
Cette dotation, la plus importante, vise à compenser les charges supportées par les collectivités, à contribuer à leur fonctionnement et à corriger certaines inégalités de richesses entre les territoires.
Son montant est établi chaque année par la loi de finances et sa répartition s’effectue à partir des données physiques et financières des collectivités. La DGF est attribuée aux communes, aux établissements publics de coopération inter- communale (EPCI), aux départements et aux régions.
Depuis 2018, les régions perçoivent une fraction de TVA en remplace- ment de leur DGF.
b) Les autres dotations de fonctionnement
D’autres dotations existent, dont la dotation spéciale « instituteurs », la dotation « élu local » pour les communes de moins de 1 000 habitants défavorisées et encore « le fonds de mobilisation départementale pour l’insertion » depuis 2006.
c) La dotation politique de la ville (DPV)
Créée par l’article 172 de la loi de finances pour 2009, la dotation politique de la ville bénéficie chaque année aux communes de métropole et d’outre- mer particulièrement défavorisées et présentant des dysfonctionnements urbains. Cette dotation vise à compléter la logique de péréquation prévalant dans le cadre de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) par un soutien renforcé aux quartiers prioritaires de la politique de la ville.
2) Les dotations d'équipement
La dotation globale d’équipement des départements (DGE) est destinée à soutenir l’effort d’investissement des départements en matière d’équipement rural (infrastructures publiques en milieu rural, tourisme vert ou encore habitat rural).
Depuis 2011, la DGE des communes a fusionné avec la dotation de développement rural pour former la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR).
Le fonds de compensation de la taxe à la valeur ajoutée (FCTVA) compense, avec un décalage de 2 ans, la TVA payée par les CT sur leurs dépenses d’équipement.
3) Les dotations de compensation
Une première catégorie est destinée à prendre en compte les transferts de compétences de l’État aux CT. Ce sont, en particulier, la dotation relative à la formation professionnelle et la dotation générale de décentralisation (DGD).
D’autres dotations servent aussi à compenser les exonérations et dégrèvements législatifs consentis par l’État sur la fiscalité locale (exonérations de bases et mesures d’allégement de la fiscalité économique, dans le cas de la contribution économique territoriale – CET).
C - Les produits d'exploitation et du domaine
Les tarifs des services publics locaux sont fixés librement par les collectivités locales depuis le 1er janvier 1987 en application de l’ordonnance du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence. Les recettes correspondantes sont constituées par les redevances et les rémunérations de services rendus payés par les usagers.
D - Le financement par l'emprunt
Le financement de l’investissement porté par les collectivités locales s’effectue par l’autofinancement, les subventions et l’emprunt. La troisième voie du financement prend la forme d’emprunts, à taux fixe ou variable, dont la souscription requiert une délibération de l’assemblée délibérante.
Depuis une dizaine d’années, le régime financier des emprunts a été profondément modifié sous les effets du décloisonnement du marché et de la diversification des prêteurs. Le recours au marché des capitaux a permis de distinguer le financement « intermédié » (les banques, mode le plus largement répandu) du financement « désintermédié » (le marché financier international), apanage de produits sophistiqués et à risques. Certaines CT ont, ainsi, pris des engagements devenus parfois des « emprunts toxiques » suite à la crise bancaire et financière – les conséquences de dérives comme les « subprimes ».
En parallèle, la réduction de l’offre bancaire – avec la disparition de Dexia – a confronté le secteur public et les CT à de grandes difficultés pour boucler les plans de financement.
De la sorte, plusieurs CT ont créé l’Agence France Locale (AFL), un nouvel instrument de financement des investissements locaux, au service exclusif des collectivités. Inspirée des agences d’Europe du Nord. L’Agence France Locale a pour objectif de : permettre aux collectivités d’être auto- nomes et de se financer par elles-mêmes ; sécuriser leur capacité à financer leurs investissements ; diversifier leurs sources de financement ; fournir des prêts avantageux aux collectivités.
Depuis, la Banque Postale s’est positionnée pour financer les investissements territoriaux.