Les collectivités territoriales apparaissent dans la Constitution de 1946 et l’expression sera reprise dans le texte de 1958. Elles sont aussi désignées sous le nom de « collectivités locales ». Si la Constitution a privilégié l’appellation « collectivités territoriales » (art. 34), de même que le Code général des collectivités territoriales (CGCT) créé en 1996, dans le langage courant les deux expressions sont employées de manière équivalente.
1 - Les différentes catégories de collectivités territoriales
A. Les collectivités de droit commun
Elles correspondent à des catégories qui ont vocation à se rencontrer sur l’ensemble du territoire, que ce soit en métropole ou outre-mer. En font partie à ce jour, depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 :
– les communes ;
– les départements ;
– les régions.
Ces collectivités relèvent d’une catégorie car elles possèdent des caractéristiques identiques.
Exemple
Chaque commune relève de la catégorie communale car elle est dotée d’un conseil municipal et d’un maire (déc. n° 82-149 DC du Conseil constitutionnel du 28 décembre 1982).
Néanmoins, ces catégories peuvent connaître des dérogations : certaines collectivités, tout en ayant les caractéristiques générales de la catégorie, présentent des spécificités pour des raisons diverses.
Exemple
Les grandes villes françaises, Paris, Marseille et Lyon qui, du fait de l’importance de leur population, sont divisées en arrondissements.
B. Les collectivités à statut particulier
La métropole de Lyon créée par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014. Malgré son appellation, elle se différencie des métropoles créées par les lois des 16 décembre 2010 et 27 janvier 2014. En effet, c’est dans la troisième partie du Code général des collectivités territoriales, intitulée « Le département », que la loi MAPTAM insère un livre VI consacré à la métropole de Lyon, qu’il qualifie de « collectivité à statut particulier, au sens de l’article 72 de la Constitution, dénommée “métropole de Lyon”, en lieu et place de la communauté urbaine de Lyon et, dans les limites territoriales précédemment reconnues à celle-ci, du département du Rhône » (art. L3611-1 CGCT). En dehors du territoire métropolitain, le département du Rhône continue d’exercer ses compétences de plein exercice.
La « collectivité de Corse ». Depuis le 1er janvier 2018, la « collectivité de Corse » (et non plus « la collectivité territoriale de Corse ») est devenue une collectivité à statut particulier en lieu et place de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse du Sud et de Haute-Corse.
La commune et le département de Paris. La loi crée, à partir du 1er janvier 2019, une collectivité unique à statut particulier, Ville de Paris, exerçant à la fois les compétences de la commune et du département.
C. Les collectivités territoriales d’outre-mer
Les uns et les autres ne constituent pas à proprement parler des catégories de collectivités distinctes de celles rencontrées en métropole, mais leur statut dérogatoire a tendance à les éloigner du modèle de droit commun. Ils peuvent en effet adapter les lois et les règlements, et même y déroger, afin de tenir compte de leurs « caractéristiques et contraintes particulières » (art. 73 de la Constitution).
Il s’agit des départements d’outre-mer (DOM) et des régions d’outre-mer (ROM), auxquels s’ajoutent, depuis deux lois du 27 juillet 2011, deux collectivités uniques ayant des compétences départementales et régionales :
la Guyane et la Martinique.
2 - Trois collectivités territoriales de droit commun
Les communes : 34 970 communes au 1er janvier 2019 (34 841 en France métropolitaine et 129 dans les DOM).
Les départements : 101 départements au 1er janvier 2019 (96 en France métropolitaine et 5 dans les DOM).
Les régions : 18 régions au 1er jan- vier 2019 (12 en France métropolitaine, plus la collectivité de Corse et 5 régions d’outre-mer (Mayotte, la Guyane, la Réunion, la Martinique et la Guadeloupe).
À l’oral, le jury demande très souvent de citer les différentes catégories de collectivités territoriales. Un grand nombre de candidats répond : « communes, départements, régions, communautés de communes ». Cette réponse, inexacte, peut mettre en danger le candidat.
3 - Trois catégories de collectivités territoriales aux caractéristiques communes
Les communes, les départements et les régions sont des autorités administratives distinctes de l’administration de l’État. À ce titre, ces autorités administratives :
– sont des personnes morales de droit public ;
– ont en charge les intérêts de la population de leur territoire géographique ;
– s’administrent librement ;
– disposent de ressources propres ;
– disposent d’un pouvoir de décision ;
– possèdent des compétences obligatoires et facultatives.
4 - Trois collectivités territoriales au fonctionnement similaire
Les communes, les départements et les régions :
– sont gérées par un organe exécutif (maire ou président) et une assemblée délibérante (conseil municipal, départemental, régional) élus au suffrage universel direct tous les six ans.
– prennent des décisions, appelées délibérations,
– s’administrent librement dans le respect des lois, fondement de l’organisation d’un État de droit unitaire.
Ce qui explique que le préfet, au titre de représentant de l’État, exerce un contrôle de légalité a posteriori sur les délibérations administratives et budgétaires prises par les collectivités territoriales (décisions les plus importantes). Si le préfet estime que l’acte est illégal, il saisit le juge administratif, seul compétent à déclarer qu’un acte est illégal et à l’annuler. Tant que le juge n’a pas pris sa décision, l’acte reste exécutoire : il est applicable.
5 - Trois collectivités territoriales indépendantes les unes des autres
La loi du 7 janvier 1983, par l’article L1111-3 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), énonce que « la répartition de compétences entre les communes, les départements et les régions ne peut autoriser l’une de ces collectivités à établir ou exercer une tutelle, sous quelque forme que ce soit, sur une autre d’entre elles ». Lors de la révision constitutionnelle de 2003, l’article 72 de la Constitution réaffirme ce principe : « aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre ».
Cette interdiction vise à protéger la libre administration des collectivités, sur lesquelles seul l’État est habilité à exercer un contrôle. Les collectivités territoriales sont placées sur un pied d’égalité face à l’État, qu’elles soient de même niveau territorial, ou situées à des niveaux différents.
La disposition constitutionnelle de 2003 est néanmoins associée, dans le même article, à la possibilité de désigner une collectivité dite « chef de file » pour gérer de manière commune une compétence qui nécessite
le concours de plusieurs collectivités territoriales ou groupements de celles-ci. Le chef de file n’a qu’un rôle de coordination, à l’exclusion de tout rôle de décision, afin que soit respectée l’interdiction de la tutelle. „Cette technique est confirmée par la loi du 27 janvier 2014 dite « MAP-TAM » :
– chef de filât de la région en matière, notamment, de développement économique et d’organisation de l’intermodalité et de complémentarité des transports, de biodiversité et de transition énergétique, de climat et d’énergie, ou encore de soutien à l’innovation et à l’internationalisation des entreprises ;
– chef de filât du département en matière d’action sociale et de développement social, d’autonomie des personnes, et de solidarité des territoires ;
– chef de filât du bloc communal composé de la commune et de l’EPCI en matière de mobilité durable.
L’interdiction de la tutelle d’une collectivité sur une autre n’empêche cependant pas la loi de reconnaître des compétences particulières d’aide d’une collectivité au profit d’une autre.