En France, la commune est, historiquement, l’échelon administratif et politique de base. Cependant, pour remédier à ce qui a été qualifié « d’émiettement communal » et à l’incapacité, pour les plus petites communes d’assurer leurs obligations, diverses formes de regroupements de communes ont été proposées dès la fin du XIXe siècle.
1 - La notion de coopération intercommunale
La coopération intercommunale est le regroupement de plusieurs communes.
Ce regroupement permet aux communes qui en font partie de mieux exercer leurs compétences et de mieux répondre aux besoins de la population. Ainsi, grâce à une gestion collective et optimisée, des activités ou des services d’intérêt communautaire sont développés.
Exemple
Gestion de rivières et de leur bassin, assainissement, transports urbains, équipements sportifs, équipements culturels, cimetières...
2 - Brève histoire de la coopération intercommunale
La coopération intercommunale, à l’origine fondée sur la libre association de communes et sur la liberté de négociation contractuelle, est ancienne.
En effet, les premiers établissements de gestion de la coopération intercommunale sont apparus dès 1890 sous la forme de « syndicats » - syndicats de communes (1890) et syndicats mixtes (1935).
À partir des années 1950, le développement de l’urbanisation d’après-guerre incite le législateur à créer des formules plus intégrées que le syndicat de communes, dotées de compétences obligatoires (et éventuellement,
des compétences facultatives) précédemment assurées par les syndicats de communes.
En 1992 (loi du 6 février), une nouvelle conception de l’intercommunalité se fait jour avec l’apparition des communautés. Mais cette forme de regroupement stagne – en 1999, seulement 111 groupements communautaires sont comptés sur tout le territoire.
C’est pourquoi la loi du 12 juillet 1999 vise à accélérer la création de nouvelles structures. Elle confirme, en les remaniant, les « communautés de communes » et les « communautés urbaines » et crée les « communautés d’agglomération ».
Au-delà de ces aspects institutionnels, la loi de 1999 souhaite promouvoir une intercommunalité de projet. C’est ainsi qu’elle dote les communautés urbaines, les communautés d’agglomération et les communautés de communes de compétences et d’outils renforcés en matière de gestion et d’aménagement de l’espace, en leur donnant pour vocation de prendre en compte des intérêts dépassant le seul territoire communal.
À la fin des années 2000, plusieurs rapports font état de :
– la multiplicité des acteurs dans le domaine de la gestion publique – syndicats intercommunaux ou mixtes, communautés de communes, pays... ;
– la faible lisibilité de l’organisation territoriale ;
– la parcellisation des compétences entre les différents groupements communaux ;
– la complexité des financements.
La loi du 16 décembre 2010 de Réforme des collectivités territoriales va tenter d’apporter une réponse à cette problématique. Elle définit trois objectifs principaux quant à l’intercommunalité :
– achever la carte intercommunale d’ici au 31 décembre 2013 – la loi rend obligatoire pour les communes l’adhésion à une intercommunalité au plus tard au 1er janvier 2014 ;
– rationaliser les périmètres existants,
– simplifier l’organisation intercommunale de l’époque.
La loi crée également deux nouvelles formes d’association : la métropole et le pôle métropolitain.
3 - Les deux principales catégories de coopération intercommunale pour une seule forme d’établissement de gestion
A. Les deux principales catégories de coopération intercommunale
B. Une seule forme d’établissement pour leur gestion
Que la catégorie du regroupement de communes soit syndicale ou communautaire, le regroupement est géré par établissement public, c’est-à-dire une personne morale de droit public, financée par des fonds publics et devant remplir une mission d’intérêt général.
Ici, la mission d’intérêt général est la coopération intercommunale.
Très logiquement, l’Établissement Public en charge d’une mission de coopération intercommunale s’appelle un : Établissement Public de Coopération Intercommunale ou EPCI.
À savoir
L’Établissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI) est une structure administrative dotée de la personnalité morale de droit public, distincte des communes membres et de l’État.
4 - Règles organisationnelles de l’EPCI à fiscalité propre (communautés)
A. Le président, organe exécutif
Les attributions du président sont celles qui appartiennent à tout exécutif local :
– il prépare et exécute les délibérations de l’organe délibérant ; est l’ordonnateur des dépenses et prescrit l’exécution des recettes de l’EPCI ;
– il est le chef des services de l’EPCI qu’il représente en justice ;
– il peut déléguer, sous sa surveillance et sous sa responsabilité, l’exercice d’une partie de ses fonctions aux vice-présidents ;
– il est assisté d’un bureau, composé essentiellement des vice-présidents, qui peut recevoir certaines délégations du conseil délibérant ;
– il dispose de certains pouvoirs de police, de plein droit pour l’exercice des compétences de l’EPCI, ou par délégation volontaire des communes.
B. L’organe délibérant (conseil communautaire)
Pour les conseils communautaires, la loi définit, de façon précise, les conditions de fixation du nombre de sièges à pouvoir en faisant une distinction selon le type d’EPCI à fiscalité propre (communautés de communes, d’agglomération, urbaine).
Chaque commune membre d’un EPCI à fiscalité propre est nécessaire- ment représentée au conseil communautaire.
Pour l’élection des conseillers communautaires, une distinction est à faire entre les communes de moins de 1 000 habitants et celles de 1 000 habitants et plus :
– communes de moins de 1 000 habitants : les conseillers communautaires siégeant au conseil communautaire sont des membres désignés par les conseils municipaux de chaque commune membre ;
– communes de 1000 habitants et plus : depuis 2014, les conseillers communautaires sont élus au scrutin de liste au suffrage universel direct pour une durée de six ans, en même temps que l’élection des conseillers municipaux.
Les candidats aux sièges de conseiller municipal et de conseiller communautaire doivent figurer sur deux listes distinctes, les seconds devant nécessairement être issus de la liste des conseillers municipaux. Les électeurs ne votent qu’une fois, les deux listes devant en effet figurer sur le même bulletin de vote.
L’EPCI de forme fédérative est caractérisé par une fiscalité directe locale et par l’existence de compétences :
– obligatoires : celles qui doivent être impérativement transférées à l’EPCI pour qu’il puisse se créer dans la catégorie correspondante ;
– optionnelles : un choix est possible dans une liste prédéfinie de compétences ;
– facultatives : supplémentaires à toutes celles qui ne sont pas prévues au titre des compétences obligatoires et optionnelles.
Ainsi, au sein de la même catégorie d’EPCI, les transferts de compétences donneront lieu à de structures plus ou moins intégrées.
5 - Principes de fonctionnement d’un EPCI à fiscalité propre
A. Le principe de spécialité
L’EPCI ne peut intervenir que dans le champ des compétences qui lui sont transférées ou déléguées par les communes membres et à l’intérieur de son périmètre (celui des communes membres).
B. Le principe d’exclusivité
L’EPCI est le seul à pouvoir agir dans les domaines se rattachant aux compétences qui lui ont été transférées par les communes membres.
À savoir
La décentralisation s’est concrétisée par la création de deux nouvelles catégories de personnes morales de droit public distinctes de l’État : les collectivités territoriales et les établissements publics.
